“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。”

在全面深化改革、全面推进依法治国的新形势下，习近平总书记对立法工作提出的这个具体要求，成为全国人大及其常委会履职尽责的重要方向。

坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，立法主动适应改革需要，努力实现立法与改革决策相衔接……依法履职三年来，十二届全国人大及其常委会紧紧围绕党中央决策部署抓落实，截至目前已经通过法律、法律解释和有关法律问题的决定66件，还有11件法律草案正在审议中。

“这些法律绝大多数是全面深化改革急需的，其中很多都是党的十八届三中、四中全会决定重要改革举措明确提出的立法任务。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰表示。

立法主动适应改革需要

2015年12月27日，全国人大常委会高票表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，新法规定：国家提倡一对夫妻生育两个子女。“独生子女”从此归于历史，中国进入了“全面两孩”的新时代。

从十八届五中全会部署全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，到立法机关完成修法程序推动改革落地，只用了两个月时间。

习近平总书记多次强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

改革与法治，如同车之两轮，鸟之两翼。2015年，全国人大常委会通过制定、修改法律，为改革护航。

——修改立法法，重点围绕贯彻落实党的十八届三中、四中全会决定提出的完善立法制度的各项要求，赋予所有设区的市立法权。

——制定国家安全法，与中央政治局会议审议通过的《国家安全战略纲要》相衔接，对政治安全、国土安全、军事安全等11个领域的国家安全任务进行了明确，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。

——修改食品安全法，围绕三中全会关于健全最严格的食品安全监管制度这一要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。

“改革就是变法，全面深化改革就意味着全面变法。”梁鹰说：“近年来，我们推动落实中央决策部署，呈现出在法治下推进改革，在改革中完善法治的良好局面。”

“授权决定”为改革开绿灯

法无授权不可为，突破法律的改革需要得到法律授权，这是新时期改革应当遵守的基本原则。

为确保改革举措在法治框架内推进，全国人大常委会开展了一系列立法工作。除了通过修改法律推进改革外，“授权决定”这一较为灵活立法方式的运用越来越频繁，为地方改革试点创造条件。

——护航“三块地”改革。2015年年初，备受关注的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，也就是俗称的“三块地”改革，箭在弦上。2015年2月27日，全国人大常委会通过授权决定，明确北京大兴等地可以突破现行法律条文开展“三块地”改革试点，确保土地制度改革在法治路径下运行。

——破解陪审员“陪而不审”。最高人民法院关于人民陪审制度的一些改革举措与现行法律的部分规定存在冲突，需要得到授权。2015年4月24日，全国人大常委会通过授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定，将人民陪审员制度提至改革前沿。

此外，检察机关“试水”公益诉讼、鼓励药品创新、试点农民“两权”抵押贷款、让股票发行注册制改革“于法有据”，都是全国人大常委会以授权决定的方式引领改革，确保重大改革于法有据的一次次实践。

北京大学法学院教授王锡锌强调，一项改革启动时，必须考虑合法性问题。他认为，授权决定解决了合法性问题。

“今后，要用法治的方式，依照法定的程序推进改革，理顺改革和法治的关系，努力做到立法决策与改革决策同步，通过立法来引领改革发展。”王锡锌说。

“改革的步子快，但工作要稳”

2014年以来，国务院决定取消和调整一批行政审批事项、将工商登记前置审批改为后置审批，并启动相关领域价格改革。2015年4月，国务院提请全国人大常委会将上述改革措施涉及的药品管理法等26部法律“打包”修改。

这是全国人大常委会历史上打包修改法律最多的一次。“改革的步子快，但工作要稳。”常委会组成人员在普遍赞同及时修改法律以适应改革需要的同时，认为修法要符合科学立法的要求，注重修法质量。

最终的结果是，拟提请“打包”修改的26部法律修正案草案和决定的个别条款根据涉及内容不同而被分类“拆分”，除特种设备安全法以外的25部法律修正案草案划分为6个修改决定草案，分别被表决通过。

同样被“拆分”的还有教育法律一揽子修正案草案。本来准备打包修改的“教育三法”中，民办教育促进法修正案草案在最后时刻被拿下，暂不交付表决。

草案审议过程中，有常委会委员提出，对有关民办学校分类管理的规定还需继续深入研究，可以暂不付表决。

对于“三法变两法”，专家指出，民办教育促进法的修改，目的在于促进民办教育的发展，确保教育改革顺利开展，法律的修改应当达到法律效果和社会效果的统一。良法善治才能助力改革，待草案进一步完善后再提交审议、表决，体现了“发挥立法的引领和推动作用”的精神。

全国人大法律委员会主任委员乔晓阳表示，立法引领改革，必须注意避免脱离国情和实际，超越发展阶段，造成制度设计看起来很严很美，实际上难以实施，“好看不管用”。

“通过作出既有前瞻性又现实可行的科学合理的制度安排，确保立出来的法站得住，行得通，真管用。”乔晓阳说。