过去几十年来，风云变幻，但中国从未放弃制定中长期计划——持之以恒地制定中长期计划确保中国沿着自己预定的方向前行，这正是中国成功的秘密之一。

关注计划制定的优势

在以往有关中国五年计划的研究中，人们的注意力往往集中在计划指标的完成情况上。它被当作衡量计划是否成功的标准，成为辩论制定计划有无必要的依据。然而我们关注的重点是计划的制定，而不是制定出来的计划。把注意力放在计划的出发点与形成过程上，可以使我们看到计划研究的不同侧面：

首先，关注计划制定有利于彰显计划的战略特性。制定计划必须从战略高度出发，而制定出来的计划引人注目的往往是其操作性细节（如计划指标、计划指标的分解、计划执行的路线图等）。制定中长期计划必须着眼于全局，包括国内、国外两个大局的现状，国内外局势中已经出现的新情况、新变化、新特点，以及国内外已经出现或可能出现的不确定、不稳定因素。制定中长期计划，还必须着眼于长远，不仅要看到当下，预测以后三五年的走势，还必须展望未来一二十年的发展方向。从制定第一个五年计划开始，中国几乎每次制定五年计划时，都同时准备更长期的规划，如十年规划、二十五年规划等。而所谓“战略高度”就是从全局与长远的视角紧扣两个主题：走向何方？怎样到那里去？这就需要一方面把握方方面面错综复杂的现象，一方面化繁为简、聚焦关键。只有这样制定出来的中长期计划才可能“壹引其纲，万目皆张”，才能引导全国各地区、各部门在今后不同阶段的发展。

其次，关注计划制定有利于彰显计划的动态特性。制定计划一定是个动态过程，不可能一蹴而就，需要诸多当事方的多轮互动才能形成。军事指挥家都知道，“一旦与敌军交火，计划就得有所变化”。同理，计划一旦付诸实施，经济社会发展计划也需适时作相应调整。因此，计划制定与计划实施并不是绝然不同的两个阶段，朝着计划指定的方向前进比死板地执行计划指标更为重要。

再次，关注计划制定有利于彰显计划的学习特性。计划在执行过程中往往会进行必要的调整，这本身就是边干边学。而计划制定是连续的，完成一个计划期后，会进入下一个计划期。每一个计划期恐怕都会有成功的经验与失误的教训，别国的经验、教训也会对本国有所借鉴意义。从自己与别国的经验教训中学习，有助于不断调整计划理念、计划制定方式、计划内容、计划实施途径等。这便是计划制定的学习特性在起作用。

愿否制定计划和能否制定计划

把注意力放在计划制定上，看各国愿否制定计划、能否制定计划，还有助于我们深入了解不同的政治经济制度。

愿否制定计划？在个人生活中，有些人喜欢在做某件事情之前制定计划，而另一些人喜欢随波逐流。这反映出一种人生态度。在经济社会发展方面，有些国家有意识地制定全方位的中长期计划，认为这是在资源有限的条件下，快速实现国富民强的最佳途径；而另一些国家相信，政府出面进行协调与规划是完全没有必要的，因为理性个人基于自我短期利益最大化的互动便可以带来社会长期效益最大化；还有些国家既不用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府规划的作用，也不用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用，而是同时运用“看不见”和“看得见”两只手。这些不同可以揭示不同政治经济制度的意识形态特征。

能否制定计划？在某些政治经济制度下，即使很多人希望本国制定中长期计划，他们也未必能如愿以偿。这里的关键是，在决策体制中，不同决策主体的交汇处是否决点，还是协商点、协调点、协议点。有些制度强调个体本位、强调竞争、强调制衡，在决策过程中设置多个否决点，或允许存在多个拥有否决权的玩家。在这种制度下，不同参与方倾向于各自追求自身利益最大化，并为此而纵横捭阖、相互掣肘，想方设法否决其他参与方提出的方案。特殊利益集团在这种机制下如鱼得水，它们可以通过影响拥有否决权的玩家绑架决策过程，阻止有可能损害其利益的政策出台，哪怕这些政策有利于绝大多数人。例如，美国制度的特别之处就在于，其中遍布否决的权力。很显然，在政策形成过程中，否决的权力越多，政策变化的可能性越小，哪怕在一个节点上有人行使否决权，政策变化就会胎死腹中。这种否决权力遍布的制度安排使一般政策的渐进调适都很难出现，重大政策变局难上加难，更不用提涉及面很广的经济社会发展中长期计划了。而另外一些制度则不同，它们强调总体本位、强调合作、强调共识，努力把决策过程中各方的交汇点设置为“接触点”、“输入点”、“商议点”，而不是“否决点”。在这种机制下，不同参与方只能通过充分表述、反复协商、高层协调，求大同存小异，最终达成揉入各方意见的政策共识。特殊利益集团在这种机制下用武之地不多，它们可以参与决策，但却很难按照自己的意愿左右或阻碍决策进程。中国便是这方面的例子。

从“计划”变为“规划”

中国无疑具有制定中长期计划的意愿与能力，这已被过去几十年的历史所证明。它是中国体制的巨大优势之一。更难能可贵的是，中国在推进中长期计划的过程中，不断从自己和别国的经验教训中汲取养分，不断转换计划的战略方向，不断调整计划的战略定位，不断改变计划的制定方式。

在“一五”至“五五”期间，中国计划工作的重点放在确定与转换计划的战略方向上。如“一五”突出计划的产业排序（优先发展重工业）；“二五”突出计划的增长指标（将计划指标设为三本帐：第一本帐为全国必成计划指标；第二本帐为全国期成计划指标，即地方必成计划指标；第三本帐为地方期成计划指标）；“三五”突出计划的空间布局（对第一、二、三线进行全面部署，加快三线建设）。计划战略方向的每次转换都意味着在一定程度上汲取了前期教训，如“一五”以后，毛泽东提出“要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例、更多地发展农业、轻工业”；又如在“二五”后期直至其晚年，毛泽东反复强调，在制定计划是“要留有余地”；再如“五五”调低三线建设投资的比重、调整三线建设的具体内容。

从“六五”到“九五”，中国计划工作的重点转至调整计划本身的战略定位（即计划在社会主义经济体制中的位置）。如果说此前计划具有全局性、指令性的话，此后，全方位、指令性计划逐步收缩空间，一步步为指导性计划与市场调节让位：先是承认市场有正面作用（1978年），继而提出“计划经济为主、市场调节为辅的原则”（1982年）；再而提出“计划调节与市场调节的有机结合”（1984年）；最后赋予市场在资源配置方面的“基础性作用”（1992年）和“决定性作用”（2013年）。三十五年过去，中国从“实行计划经济”改为“实行社会主义市场经济”，市场作用的范围和内容从小到大持续扩展，“国民经济计划”被“国民经济与社会发展计划”所替代，“国民经济与社会发展计划”又被“国民经济与社会发展规划”所替代。

在西文中，“规划”与“计划”没有差别，都是plan。在中文中，两个词含义相近，只不过前者更多用于比较全面的长远的发展计划。在这个意义上，“五年计划”与“五年规划”在字面上没有多大差别。不过，究其实质，今天的五年规划与改革开放前的五年计划已大不相同。一方面，从覆盖广度看，规划比以往更具综合性、全面性，不仅涉及经济发展，而且涉及社会发展；不仅着眼于公有制单位，也着眼于非公单位。另一方面，从覆盖深度看，规划更具宏观性、战略性，主要关注产业、区域、城乡、土地使用、社会服务、生态环境保护等结构问题，着重提出经济、社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施，不再试图左右企业的微观活动。规划依然发挥着资源配置的作用，在土地、能源、网络型产业（交通、运输、电力、电信、金融、互联网）等战略性领域尤为如此，但在绝大多数领域，市场在资源配置方面的作用是基础性、决定性的。规划依然有指标，但指标的性质发生了重大变化：“九五”以后，指令性指标几乎销声匿迹,取而代之的是预测性、指导性指标。虽然从“十一五”开始又引入了约束性指标，但约束的对象不再是企业，而是各级政府。用“十一五”和“十二五”规划纲要的话说，现在中国之所以坚持制定五年规划，主要是为了“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为”；这种规划是“未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。