目前我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，维护社会和谐稳定任务艰巨繁重。胡锦涛同志曾指出：要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。中央政法委强调推动建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，最高法院要求把调解优先、调判结合的工作原则贯穿到执法办案中，努力实现案结事了人和。建立化解行政争议新机制作为行政审判工作、行政非诉执行工作的一项战略任务，社会对之充满期待，各级法院行政审判人员、执行法官积极将协调和解机制运用于审判工作和执行工作，基本建立了行政诉讼案件、非诉行政执行案件调处机制。目前非诉行政执行案件有不断增加趋势，我县法院近五年共审查行政非诉案件510件，而同期法院审结的一审行政诉讼案件只有20件，行政非诉案件较行政诉讼案件数量大得多。如2011年审查行政非诉案件67件，而受理一审行政诉讼案件为5件，行政非诉案件是行政诉讼案件的13.4倍；2010年审查行政非诉案件110件，而受理一审行政诉讼案件为5件，行政非诉案件是行政诉讼案件的22倍。从全国范围看，也大致呈现类似的现象。行政非诉案件一般由基层法院审查与执行，许多的具体行政行为在执行过程中才暴露出行政争议存在，这给基层法院如何化解行政争议带来了新的挑战。如果行政非诉案件中存在的行政争议如果得不到化解，会导致行政争议矛盾扩大，行政管理相对人上访增多，甚至出现过激行为，不仅影响行政机关形象，更影响社会稳定。为此，执行法官在承办非诉行政执行案件时应该深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，并在力所能及的范围内积极探索调解途径，解决行政争议。最高人民法院院长王胜俊指出：案结事了是纠纷解决的最佳效果，“调解优先，调判结合”是实现案结事了的最佳途径　 。我认为非诉行政执行案件和解是化解行政争议的最佳途径。

　　一、非诉行政执行案件和解的可行性分析

　　非诉行政强制执行是行政强制执行中的一个重要方式,是人民法院运用国家强制力保证权利人实现权利的过程。人民法院在执行中同样可以采取查封、扣押、冻结、划拨等强制措施以督促被执行人履行义务。在非诉行政强制执行中，双方当事人能否达成和解协议，变更具体行政行为确定的履行义务主体、标的物及数额、履行期限和履行方式等，目前有两种观点。一种观点认为，非诉行政强制执行案件不能和解，必须按照行政行为的内容完全履行。其理由有三：1、行政机关作出的行政行为一经作出便对相对方和行政主体产生了法律上的效力，具有确定力。有效成立的具体行政行为，具有不可变更力，非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。它包含两个内容，对于行政主体来说，非法定理由和程序不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行为，对于行政相对人来说，不得否认行政行为的内容或随意理解行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。2、行政行为具有拘束力。具体行政行为成立后，其内容对有关人员或组织产生一种法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从和执行，不得违反或拒绝。3、具体行政行为具有公定力和执行力。行政主体作出的具体行政行为，非经法定程序都推定为合法有效，相对方应遵守和服从。行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现。根据行政行为的上述效力，行政机关在具体行政行为生效后，依据行政诉讼法的有关规定，如果没有强制执行权，即可申请人民法院强制执行。而人民法院在执行过程中，依据行政行为的上述特点，理应完全依照行为确定的义务要求相对人履行，而不能改变具体行政行为确定的履行义务、履行方式和期限等。

　　而另一种观点认为，非诉行政执行案件可以适用执行和解。理由是，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十条第一款的规定，申请人已由行政机关扩大到权利人或权利继承人、权利承受人，双方均为民事主体，法律地位平等，在执行中权利人有权处分自己的权利。其二，行政行为所确定的义务在一定范围内具有不平等性，再运用国家强制力来保证实现，不可避免地会直接干预公民的权利与义务，具有损害公民合法权益的危险。允许和解处理必然会使这种危险降低，更有利于保证行政公正。其三，在非诉行政执行中，相对人容易产生官官相互的片面认识，产生抵触情绪。从有利于构建和谐社会的角度出发，允许双方达成和解协议，将更有利于化解矛盾，提高行政效率。

　　我认为，对于非诉行政执行案件能否执行和解的问题，应一分为二地看待。在实际执行工作中，部分非诉执行案件可以和解，而某些则不能和解。例如，土地部门申请执行的非法占地拆除违章建筑执行案件。此类案件如果不能完全执行，既损害国家和公共利益，也与我国的土地政策相悖，同时容易给当事人造成不良影响，认为非法占地只要缴纳罚款就可以合法占用。所以此类案件绝对不能和解处理或者以罚代拆，必须完全执行到位。而对于某些可以并处罚款的案件，从有利于和谐稳定的角度出发，可以在相对人认识错误，主动改正的前提下，引进调解制度，用调解方式解决执行难题，慎用强制执行措施。例如，行政机关在作出行政行为时，程序方面存在暇疵，但行政相对人因为法律知识不完备，或者对行政行为产生的后果认识不足，没有在法定期限内提起诉讼或者复议。行政机关在期限届满申请执行后，经审查程序存在问题，但案件的实体处理没有问题，如果裁定不予执行会损害国家或者公共利益。针对这种情况可以在执行中由行政机关作出一定的让步。其二，行政行为在作出时，因法律法规的制定与实际情况相脱节，的确无法完全履行。例如《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条规定“未经许可擅自从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这样规定的罚款起点即为2万元。而现实中，某些机动车维修点仅仅从事轮胎的维修及充气等业务，每个摊点的设备及营业额远远达不到法律规定的处罚最低限度，如果足额罚款一个会直接导致修理铺关门，另一方面导致行政机关与群众关系紧张，对当地经济发展也会产生不利影响。行政机关在申请执行时很想部分申请执行，但没有法律法规依据，因而此部分案件一直难以执结。其三，牵扯到拆迁案件，房屋拆迁与广大人民群众的生活密切相关，而且拆迁户的情况千差万别，单一强制执行的工作思路不但不能解决所有问题，还可能影响社会的安定和谐。况且，拆迁安置补偿的标准可上可下，有一定的自由裁量幅度，也为做好和解工作提供了平台。在执行中经对双方做工作，行政机关适当增加了补偿数额，而拆迁户也按期搬迁，效果较好。其四，行政机关处罚的随意性增加了执行的难度，允许和解有利于化解矛盾，提高执行效率。例如，针对同一违法行为，行政机关有的给予处罚，有的不予处罚，有的在行政阶段说交几百元了事，而如果相对人没有交纳，在执行阶段却变成了几千甚至上万元，存在处罚或轻或重，或不同罚的情况，使得人民群众对行政机关的信任度不断下降，对行政行为不服的情形不断增加，这也造成了执行难度加大，和解成为更有利于化解矛盾的方式。其五，某些经过行政机关裁决而由权利人申请执行的案件，例如仲裁案件，权利人和被执行人经过协商一致，更有利于案件的执行和社会的和谐。

　　二、非诉行政案件的执行和解应注意的问题

　　非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，在非诉行政执行案件的执行中建立和解制度应充分考虑到非诉行政执行案件的执行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附带民事等案件的和解制度模式。应该注意以下问题。

　　 1、非诉行政案件的执行和解应坚持的原则。

　 （1）合法性审查原则。非诉行政案件的执行和解不能对法院的合法性审查原则产生动摇与影响。合法性审查是决定被申请执行的具体行政行为是否准予执行的前提条件。合法性审查包括两个方面，一是对被申请执行的具体行政行为合法性进行审查，应当注意的是审查对象不是具体行政行为指向的基础民事争议，而是被申请执行的具体行政行为本身。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十三条明确规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。该解释第九十五条规定：被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因此法院受理非诉行政案件的执行后进行调解，必须是经审查后准予强制执行的。二是对申请人与被执行人达成的和解协议的合法性进行审查，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。作为申请人的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中作出具体行政行为是其行使国家法律赋予的行政权的结果。而行政权属于国家公权力范畴，因此被告行政机关行使行政权作出的具体行政行为具有公定力。这种公定力是一种对世法律效力，它并不是仅对行政机关与行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政机关以外的任何机关、组织和个人而言的。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政机关所作的具体行政行为表示尊重，不能任意予以否定。简而言之，即行政机关或法律、法规授权的组织作出具体行政行为，是行政机关的法定职责，行政权的行使在其权限、处理方式、操作程序上都有比较严格的规定，行政机关不得随意处分。因此，作为国家公权力的行政权不得处分也成为依法行政的一项基本原则。非诉行政案件的执行在执行过程中，法院主持调解，不能允许申请人随意放弃权利。（3）被执行人提出申请、申请人自愿原则。非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，不是法定程序，执行员没有依职权行使和解的权利，必须以被执行人提出申请，申请人自愿为前提。一般情况下，被执行人在执行过程中，都是同意协商的，但申请人希望按照原具体行政行为执行。被执行人提出请求和解申请后，执行员先征求申请人意见，申请人同意协商的，执行员才有权利组织双方当事人进行协商。（4）和解协议完全履行原则。一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。

　　2、非诉行政执行案件和解具备的条件

　　非诉行政执行案件和解是法院审判人员或执行人员在非诉行政执行案件执行过程中，找到行政争议症结，通过解决案外的纠纷，在法律许可的范围力争相对人利益的实质性解决，做到案结事了，达到化解行政争议的目的。故非诉行政执行案件和解需要社会各方面的支持和参与，良好的环境。即外部条件：（1）必须坚持党的领导，将非诉行政执行案件执行工作置于党委的领导和人大的监督之下。对涉及社会稳定的敏感案件，主动与党委、人大和政府沟通、协调各方政治优势，争取党委、人大和政府的支持，为行政审判创造了良好的执法环境。（2）通过向行政机关发非个案指导材料等白皮书活动，与行政机关进行典型案例研究等，形成司法与行政的良性互动，减少行政争议。（3）非诉行政执行案件执行过程中，能调则调，发现具体行政行为存在瑕疵又不能裁定不予执行的，尽可能通过司法建议形式，让行政机关自己纠错，减少强制执行，最大限度化解行政争议。

　　非诉行政执行案件和解还必须具备的以下法律条件：(1)非诉行政执行案件的执行和解，必须在执行过程中进行，必须是经审查后准予强制执行的。执行程序尚未开始或者执行程序业已结束的，均不发生执行和解问题。(2)非诉行政执行案件的执行在执行过程中进行和解，被执行人必须有诉讼行为能力。如果当事人一方或者双方不具有诉讼行为能力，就难以体现当事人双方的真实意愿，无法就执行问题达成和解协议。所以，执行和解案件的双方当事人，必须具有诉讼行为能力。但无诉讼行为能力的当事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使执行和解的权利，法院应注重审查代理人的代理权限。法院执行员在审查和解协议的内容时，对签订和解协议的代理人的代理权限进行严格审查。由代理人签署的协议，必须有申请人或者被执行人的特别授权，必须注明有执行和解这一代理权限，否则和解协议不发生任何法律效力。(3)法院应注意证据的审查。例如：行政机关申请执行罚款。如果被执行人有履行能力，由执行人员依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被处罚人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被处罚人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。（4）现行法律规定下，法院不能变更或追加被执行人。行政非诉执行案件的标的,是行政机关对行政相对人作出的具体行政行为,应该由行政机关依法确定由哪位相对人承担履行义务,法院无权裁定其它人履行义务，司法权不能代替行政权。目前没有明确的法律规定行政非诉执行案件可以变更或追加被执行人，最高法院司法解释规定是被执行人发生变更、合并等情况的，通知行政机关变更被执行人，由法院审查。故发生行政非诉执行案件中可变更或追加被执行主体的情形,不能通过民事执行类推等方式草率适用。　 (5)执行员要做好和解协议笔录。在执行过程中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。

　　三、非诉行政执行案件和解的具体办法

　　1、行政机关拥有自由裁量权的具体行政行为和解

　　行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地　 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，我认为，执行上述具体行政行为行政案件，完全可以引入调解，使行政机关在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在执行非诉行政执行案件过程中通过听证后，调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。我所在法院执行被执行人某公司不履行某劳动部门行政处罚案，某公司因拖欠劳动者工资，被劳社部门立案调查，某公司不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证，被执行人对上述的事实无争议，但其认为，现经济形势不好，拖欠劳动者工资事出有因，被告对其罚款20000元承受不起。经审查，对被执行人罚款2000元到20000元属行政机关在法定幅度内自由裁量权，行政机关对被执行人罚款20000元并无不当，依法可以强制执行。但执行法官认为，强制执行不能化解行政争议，该案可以通过行政机关调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。经法院多次对被执行人讲法析理，被执行人充分认识了自己的错误，在此基础上，被执行人请求交纳15000元罚款，余款免交，行政机关表示同意。被执行人交纳15000元罚款后结案，该案的处理有利于社会矛盾化解，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性，更重要的是消除了“官民隔阂”，改善了司法环境。

　　2、被执行人无履行能力的和解

　　行政机关申请执行金钱内容的。如果被执行人有履行能力，应该由执行法官依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被执行人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被执行人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。我特别要谈到的是执行加处罚款问题。依据《行政处罚法》第五十一条的规定，行政机关依法拥有加处罚款的权力，在行政机关申请法院强制执行加处罚款法院受理后。实践中加处罚款大大超出罚款本身的金额是大量存在的，在此情况下，执行法官应该在加处罚款的执行中着重引入和解机制，对相对人积极履行罚款和经济确有困难的，在计算加处罚款的数额上强调行政机关和相对人和解，减免相对人的加处罚款数额。这样做有例于化解行政争议。

　　实践证明，非诉行政执行案件的和解已成为化解行政争议的最佳途径，2007-2012年，我院共立案审查各类行政非诉执行案件510件，裁定准许执行案件中，相对人自动履行234件，采取和解方式结案259件，强制执行6件，其他结案方式11件。2011年我院审查裁定准许执行行政非诉案件67件，相对人自动履行30件，采取和解方式结案35件，其他结案方式2件。2010年我院审查裁定准许执行行政非诉案件110件，相对人自动履行52件，采取和解方式结案55件，强制执行1件，其他结案方式2件。综上，我院近五年非诉行政执行案件和解结案259件，行政争议均在执行过程中得到了化解，无一行政管理相对人上访，更没有出现过激行为，实现了案结事了人和。必须强调的是非诉行政执行案件和解是通过做人的心理工作，执行法官应该使用心理学中的相关技巧，实现真正的案结人和。我认为，应该建立起具有非诉行政执行案件的执行诉讼特点的和解制度，从而使非诉行政执行案件对化解行政争议更有效、更科学，更有利于维护社会的和谐稳定。