对基层法院执行难的客观评价及其对策探讨

　 “执行难”是近几年社会各界关注的热点，也是困扰人民法院工作的难点。1999年中共中央专门对解决执行难下发了11号文件，党的十六大报告郑重地提出，“切实解决执行难问题”。全国上下各级法院为力克执行难都在探寻破解之法，可谓仁者见仁、智者见智。然而执行难难在何处，要解决路在何方。就此笔者通过解剖个别基层法院的执行工作略书浅见。

一、对执行难的客观分析

从笔者所在基层法院的执行工作看，申请执行案件的数量呈逐年上升趋势，执行的工作量越来越大。我院1999年审判结案2438件，申请执行案件213件，申请执行案件占审结案数的8.7%；2000年审结2130件，申请执行393件；占18.5%；2001年审结2007件，申请执行573件，占28.6%；2002年审结1605件，申请执行472件,占审结案件的29.4%。从实际执结率的调查结果看，我院中止的案件占申请执行案件近40%，实际执结率达60%以上。通过对近几年执行状况的调查分析，基层法院执行难有以下几种类型：一是被执行人难找、执行财产难寻，造成不能及时执行。如农村人员受季节的影响，在家人员大都集中在麦秋、大秋、过年回家时间，外出打工的多无固定场所。财产难寻其中包括财产所有权难以确认。如执行恒达新型建材有限公司债务一案，根据申请人提供的线索，执行人员扣押该公司业主别克轿车一辆。扣押后业主姐夫以行车执照为依据提出异议，经查不能确认车辆所有权属被执行人，法院也就不能再行扣押。二是有的执行人员素质不高，该中止的没有依法中止，造成当事人反复找。在执行方法上并未能与农民实际或个案较好的结合，以通过执行弥补判决履行期限的不足，或将执行和解作为执行的重要措施，以缓解执行难。三是个别案件审判质量存在问题，或表述不准，或应先予执行而未采取措施，审判程序与执行程序脱节。审判与执行脱节还表现在大部分判决并没有考虑义务人的实际履行能力，没有依据履行能力判决分期偿还。“判决生效后立即履行”已成为大多数判决的专业用语，没有真正用好《民法通则》第108条规定的内涵。四是应当执行，依法也能执行，但受各种因素的影响，造成不能或不完全执行，如企业改制问题：某千斤顶厂和汽车工具厂作为县试点改制企业，转制后将企业固定资产及流动资金全部折抵给县联社营业部，因为无其他财产可供执行，造成其他债权人债权无法实现。五是查封、扣押的财产不能变现，权利人也拒收财物，造成执行不能。如执行李某拖欠贷款案。李某用土地使用权和楼房作抵押贷款300万元，执行中法院查封了该土地及楼房，经评估公告拍卖无人拍买，银行对上述财产也拒绝折抵贷款。六是应执行财产难动，暴力性抗法、转移财产、逃避债务、查询帐号时银行职员与当事人串通，抽逃存款，造成执行不能。七是执行措施已穷尽，被执行人无履行能力，造成执行不能。如马某申请交通肇事赔偿案，将肇事车辆执行拍卖后，被执行人家中只有3间房屋，并无其他财产可供执行，然而申请人却不管这些客观情况，多次找法院、县委甚至上访，向法院要钱。八是案件委托执行大多流于形式。如我院2002年委托执行16件，未收到一份受托法院的回函。九是“拒执罪”的程序不能启动及在立法上规定得不尽实际，实践中对“拒执罪犯”的惩罚受到一定程度的限制，影响了执行工作的发展。如我院一次报公安涉嫌“拒执罪”案6件，虽经公检法三家磋商，但因多种因素最终全部流产。十是在某些执行程序上无法可依，造成无法执行。如权利人的权利扩张，立法上并未规定执行申请人在执行程序中负有任何义务，不尽义务应承担什么责任，实际执行中权利人举证不能，不能提供义务人的财产状况、经济收入来源和其他执行线索，法院也无法查明，法律对此规定得不具体、不明确。前四项执行难是法院应当自身解决的，也是法院通过改革执行管理机制、提高队伍素质，强化执行职能，完善执行方式，能够得到解决的，其它几个方面则需要党委政府的支持，有关部门的协助、司法理念的更新、立法上的完善，才能逐步得到解决。因此将执行难都归责于法院是不客观的，也是不公正的。

二、对执行难的客观评价

当前对执行难的评判归结法院原因的多，尤其是基层法院遭到当事人、社会各界、甚至领导干部的指责和非议更多。虽然司法界和法学理论界都进行了很多认真地探讨，但目前仍没有一个客观、公正的评价执行工作的标准，也没有一个较为完善从根本上解决执行难的法律规范。从无标准、欠缺规范的氛围中去评价执行难，不可能真正地平息“执行难”。应当实事求是的、客观公正的从我国的国情、文化传统、人们的司法理念、基层实际情况等方面予以客观评价。

当前急需澄清评价执行难的不良观念有以下几个方面。一是模糊的执行概念，导致评价的偏颇。当事人的实体权利通过诉讼请求法院保护，并通过法律强制力得以实现，是公力救济程序。执行不是司法补偿，更不是兑现承诺，而是一种司法救济。然而以往在理论界和实践中通常把民事诉讼中的执行定义为“是指人民法院根据民事诉讼法的规定，运用国家强制力，强制义务人履行生效的法律文书确定的义务的行为。执行因是强制义务人履行义务，故又称强制执行”。○注强制是执行工作的特点，是国家强制力的体现，是当事人实现权利的法律保障。因为执行概念和人们司法理念的界定，使得人们对执行的认识限制在只要申请执行就必须采取强制措施上，没有强制措施的执行，就称不上执行，法院就有问题。这不但影响法院的公正形象，也影响了执行工作的发展。笔者认为，应当完善丰富执行要领的内涵。比如将“有履行能力或部分履行能力的”内容作为强制执行的重要内容加以规定，并从立法上完善强制执行的实质要件和形式要件，把实施强制措施的范围加以规定，这样才能体现强制执行的真正内涵，也是公力救济程序真正意义上的启动。二是陈旧观念把评价执行难引入误区。人民法院生效的法律文书，是终止双方当事人争执的结论，对当事人的实体权利发生公证债权效力和国家强制效力。法律文书确认的内容，不是法院对权利的兑现承诺，法院对权利人权利的实现，并非实然与应然的实现，更不意味“法院判了就得给钱”，把债权得不到实现的风险转嫁给法院。在审判程序中，原告起诉的不一定都能胜诉，法院给予当事人公证债权的不一定都能得到实现。在市场经济运行中，经营本身就存在风险，市场风险观念在审判执行工作中同样适用，并且在立法上应当体现这一司法理念，使执行不能的归责有一个规范性评价标准。三是对申请人权利的扩张引发了指责性评价。目前，法院执行体现的是职权主义。权利人将执行申请书交到法院，形成了坐等实现的现象，一旦权利得不到实现，则归责为法院执行不力。从目前我国的《民事诉讼法》及其他法律、法规和司法解释看，都扩张了权利人的权利，没有条款来规定权利申请人有任何义务。只享有权利，而不承担义务，成为指责法院执行难的法律依据，这是法律的无能，是执行的悲哀。目前，立法上规定权利申请人义务，把谁主张、谁举证的原则规范在执行程序中已势在必行。在执行程序中应当以当事人举证为主与法院调查相结合。当事人不能证明义务人有履行能力，或者不能提供义务人的财产状况，收入来源和执行线索，法院亦无法查明的，应视为义务人无履行能力。我们不能凭直觉、猜测推断义务人的履行能力，而先入为主地对被执行人采取强制措施，否则就会滥用执行权力，失去法律的尊严，强制执行与说服教育相结合的原则也就无从体现。四是以债权实现的多寡来评价执行工作，是权利人和社会群众对法院不满的主要原因。债权实现的多寡不是完全由法院执行主观所能决定的，它还受诸多因素的制约与影响。从对执行难的调查分析看，虽不能或不完全执行但法院执行的措施已穷尽。法院在充分履行了法律设定的一切执行措施后，申请人的债权仍然不能全额得到实现，这是由于义务人履行不能的客观因素造成的。我们不应当把这一客观因素归结到法院主观执行过错上，不应把债权人利益是否得到实现作为评价执行工作的主要标准，而应当以法院执行工作是否尽职、尽责、尽用执行措施作为主要依据来衡量。

三、对创新执行工作的思考

解决执行难，发展执行工作的根本出路在于改革。必须大力弘扬与时俱进精神，不断更新执行观念，不断改革执行工作，才能使执行工作与时代发展要求相适应。理论界和司法实践中关于力克执行难的探讨很多，有的运用到实践中并发挥了重要作用。笔者拟对新的观点、新的理念谈点新的认识。

第一，强化服务观念，摆正两个关系。首先是摆正加强党委领导与依法独立办案的关系。接受党委的领导是创新执行工作的有力保障，强化和落实服务是取得党委支持的前提。这一问题是根据我国的国情、体制、社会环境和法院服务的根本宗旨而提出的老问题，却是摆在法院面前的实际问题。即使建立了统一管理、统一协调、分权执行的执行工作局，也仍然离不开这一话题。其次是摆正严肃执法与发展经济的关系，从大局出发，通过严肃执法来促进经济的发展。如果执行不讲大局、不求发展，不探索合法适当的执行方式和方法，一味地强调执行力度，就会形成救活一个企业、执垮另一企业的不良局面，不能使执行工作的法律效果与社会效果相统一，必然引起群众、党委的不满，也就不可能搞好执行工作。因此，加强党委领导与依法独立办案、严肃执法与促进经济发展辩证统一关系必须处理好。

第二，加强执行队伍建设，提高执行干警综合素质，是改革执行工作的基础。坚持以人为本是力克执行难的关键。在队伍建设上努力探寻“政治建警、科技强警”新途径，并将具有审判经验，善于执行，综合素质较高的的人员安排到执行岗位上，力争使执行干警都能尽职尽责并敢于善用法律规定的一切执行措施，确保债权人的权利得到应有的保护，确保不因执行工作的失误，执行干警的失职及违法执行现象的发生，而影响合法债权的实现。

第三，强化措施不断探索新的执行方式。如新闻媒体监督、商业信誉网上通告，措施穷尽裁定中止执行，设定申请人举证制度、义务人财产、收入、人员去向申报制度，探讨执行次债务人的方式方法，偿试农村小额债权劳务抵债方式方法等等。在不违背立法原则和精神前提下，只要有利于执行工作的开展，只要有利于保护债权人合法权利，只要有利于社会稳定和市场经济发展，什么样的方式方法都可指导执行实践，以推动执行工作的开展。

第四，应转变执行程序单一的司法理念，把执行方式改革延申到审判程序中。目前，我国《民法通则》第108条的规定是审判体现执行理念的法律根据，也是唯一的规定。该条规定：“债务应当清偿，暂时无力偿还的，经债权人同意或者人民法院裁决，可以分期偿还，有能力偿还拒不偿还的，由人民法院判决强制偿还”。法律虽作了明确规定，但审判实践中，能够领会、运用好该条内涵的却了了无几。主要表现在判决、裁定内容偏离客观实际上，一味地判决义务人在判决生效后立即履行，限期履行的履行期限也是较短的有限时间，判决分期偿还的则太少了。法院判决确定了立即履行，但义务人根本就无履行能力，法院还要按立即履行的判决去执行，自己给自己拴了套，拌了自己的脚，执行难怪谁。所以说将执行理念纳入审判程序中，使审判程序着重于审，力足于执，切实根据当事人履行能力，裁决适当可行的履行义务期限，执行难的问题将明显减小。同时还可以把执行风险告知、执行举证告知、义务人财产申报与诉讼风险和诉讼举证告知相互结合在审判程序中，使审判人员和双方当事人在审判程序中就树立执行理念，并与财产保全、先予执行相结合，真正为执行打下良好基础。

第五，建立法院执行拍卖机制。以往对执行财产都是以财产价格与市场价格结合评估，最后评估价与市场价格相差无几，以此为底价拍卖、变卖，法院的拍卖市场毫无吸引力。拍卖不成的，财产放置时间过长，财产存放场所、保管使法院难以解决，也会降低财产市场价格和使用价值。为体现国家强制力，促进市场经济的健康发展，加速执行财产变现，法院执行拍卖财产应具有一定程度的惩罚性和市场竞拍性，即降低拍卖底价。因为是竞拍竞买，可设定降低财产价格30%为拍卖底价，无拍买者可再次降低底价的30%，以拍买最高者成交。无拍买者可按最后底价折抵债权，财产归执行申请人所有，债权人拒收财产的，视为放弃债权，对放弃债权部分，法院作执行终结处理。

第六，对委托执行案件设定二级执行制。解决执行难，法院首先解决自身执行难问题，解决法院系统内委托执行难问题。如果法院管不了自己的人，解决不了系统内的事，那么党中央重视执行难，我们探讨执行难，就无实际意义了。我们呼吁解决执行难，也就形成了五十步笑一百步的尴尬局面。所以对委托执行案件也应设定监督管理机制。对委托执行案件设定两级执行制，即委托执行案件，受托法院在法律规定时间内应当执行完毕，受托法院不接受委托或不予执行，或执行结果不函告委托法院的，委托法院可再申请委托法院的上级法院执行。上级法院依职权也可提级执行或指令他院执行。实行两级执行制便于内部管理，使委托执行能够得到有效监督，也便于协调委托和受托法院之间的关系，真正形成统一的执行体系，彻底根治法院的地方保护主义。

第七，把执行和解制度作为执行程序的重要内容加以完善。在立法上应将和解原则、和解启动、和解范围、和解方式、和解要件、和解的无效与撤销、和解的效力等规范化、科学化，使执行和解成为执行程序中的重要制度。设定和解制度，一是符合中国国情。受传统文化和社会生活方式的影响，目前农村市场经济还欠发达，农民的生活水平相对不高，经济收入来源相对较少等经济基础决定了设定执行和解制度的必然。二是符合基层执行实际。大多数农民属于无固定职业、无固定收入、无固定去向的“三无”人员，农民的经济来源既有季节性，又有相对集中性，以种、养殖为收入主要来源的，属季节性收入，外出打工为收入主要来源的，属于集中性收入。按这一特点设定和解制度符合现实生活，也便于履行。三是和解制度可以弥补判决履行期限的不足与不当。目前法院判决属于“公证债权性”的判决，并没有把当事人的履行能力纳入判决履行期限之中。“本判决生效后立即履行”的判决术语内容，某种程度上缺乏一定适当性和科学性。执行和解除了具有提高执行效率，减少当事人对抗情绪，避免矛盾激化的优点外，执行和解能充分体现合情、合理、合法、适当的执行原则。四是和解并不违背当事人的处分原则。和解中当事人互谅互让，减少履行内容，延缓履行期限，充分体现了当事人的处分原则。只要当事人的处分不违反法律，不损害国家、集体和他人的合法权益，这种处分行为就应当准许，而且应当大力倡导。另外和解并不影响法院生效法律文书的既判力。如义务人不履行和解协议内容，债权人可申请恢复执行。

第八，对改革“拒执罪”启动程序的思考。

全国人大常委会关于刑法第313条的解释，把拒不执行法院生效的判决、裁定行为纳入刑法调整范畴，加大了运用刑罚手段制裁拒不执行人民法院生效裁判行为的力度。笔者认为，因“拒执罪”行为人不同，侵害的客体也有所区别，又因为“拒执罪”的社会危害性不是特别严重，危害程度也不太大，在深化刑事审判方式改革、简化刑事审判程序、提高审判效率的新形式下，改革“拒执罪”的启动程序十分必要。可将属于被执行人行为构成拒不执行判决、裁定罪的，以自诉程序启动，将其他侵害人民法院正常执法活动构成犯罪的，以公诉程序启动，这样既能体现司法理念，执行内涵，也符合刑法理论和立法原则。其理由，一是被执行人与其他行为人主观犯罪动机和目的不同。被执行人构成犯罪的主观动机和目的并不单纯是破坏法院的正常执法活动，而是占有、使用权利人的款物拒不“归还”；或者是对损害不予赔偿，主观目的是“打了白打”、“撞了白撞”，而侵犯人身权利、财产权利。而其他行为人构成犯罪的主观目的是干扰破坏法院的正常执法活动，侵犯国家司法权。二是犯罪客观方面表现不同。被执行人构成犯罪是由于有能力履行而不履行，采取不当手段，致使判决、裁定无法执行，是逃避、抗拒执行。而其他行为人在犯罪客观方面表现是使用抵触、干扰、妨害的方式实施了侵害法院正常执行活动行为，致使判决裁定无法执行，是干扰、破坏执行。三是侵害的客体不同。被执行人构成犯罪侵害的客体表面上也确实侵害了人民法院的正常执法活动，但其实质是侵害了权利人的合法权益，因为有能力执行而不执行，也可直白地说占了权利人的款物而不予“归还”或给权利人造成了损害而不予赔偿，其真正实质是侵占了权利人的财物。而其他行为人构成犯罪侵害的客体直接表现为侵害了人民法院的正常执行活动，不存在侵占权利人财物的结果。从犯罪构成看，被执行人的“拒执罪”实质上是侵占公私财物或侵犯人身、财产权利与妨害司法活动构成的结合犯。关于“拒执罪”是否作为自诉案件问题，法无明文规定。但从《刑事诉讼法》和最高人民法院“若干问题的解释”有关规定看，可以适用自诉案件审理程序。如《刑事诉讼法》第170条规定的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”，“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件”是人民法院直接受理的自诉案件范围的规定。因此被执行人的“拒执罪”作为自诉案件比较适宜。按自诉案件处理的优点，一是可以减少人、财、物的浪费。公诉启动要经过诸多环节，对这一社会危害性不大、轻微的犯罪，根据犯罪的性质，公诉不是必须的和必要的，也不符合刑事审判改革的发展要求。二是自诉比公诉方便、快捷。自诉人有证据证明被执行人应当追究刑事责任的，可随时起诉，法院可以及时立案、审查，法院对“拒执罪”的审判更加灵活、简便、高效。三是自诉可弱化“职权主义”色彩，强调自诉人举证原则，有利于民事审判和执行工作的开展，能够充分体现诉讼风险等司法原则和理念。四是自诉可充分体现“当事人主义”原则。“拒执罪”是因当事人之间的经营活动、生产生活中的民事活动而发生的，是由人民内部矛盾引起的轻微刑事犯罪。由当事人决定是否追究被执行人的刑事责任，符合我国国情和农村基层实际。自诉案件可以撤诉、可以调解，有利于增进人民内部团结。第五，可以充分保护当事人的合法权利，减少上访、无理取闹事件的发生。因为“拒执罪”发生在执行程序中，在基层以往的公诉形式中，存在制裁找公安，公安推法院，公安不愿管，法院无权管的不良现象，设定自诉程序，可避免相互推诿，制裁难办的现象。第六，自诉可把民事审判、强制执行、刑事制裁有机地结合，构成完整的法律体系，便于监督、便于协调、便于操作。对于解决执行难，保障法院执行工作的顺利开展，具有十分重要的作用。